Petru Negură

În acest eseu voi discuta câteva avantaje și dezavantaje care derivă din tipurile și gradul de centralizare și descentralizare ale sistemului de învățământ într-o țară cum este Republica Moldova, în acest moment istoric[1].

În primul rând, aș vrea să clarific din capul locului că nu sunt un adept ferm al unui tip de sistem de învățământ – centralizat sau descentralizat. Nu le văd ca pe niște caracteristici antinomice. Le consider, mai degrabă, niște etape de dezvoltare succesive și complementare ale unui sistem. Mai mult, ambele caracteristici (centralizat vs. descentralizat) sunt necesare pentru clădirea unui sistem educațional echilibrat, coerent și deschis față de necesitățile beneficiarilor finali (copiii și părinții) și față de prioritățile societale, promovate de un stat (cum ar fi, de exemplu, cele de egalitate, incluziune și coeziune).

În cele ce urmează, voi încerca să argumentez, pe scurt, următoarea idee: în condițiile în care autoritățile caută să promoveze reforme îndrăznețe și sistemice în educație, în funcție de un anumit model adaptat societății noastre, un sistem instituțional bine integrat și puternic ar fi mult mai potrivit, acum, decât unul descentralizat și slab, pentru o acțiune reformatoare fermă și eficientă. Dimpotrivă, promovarea unor politici extinse de descentralizare administrativă în educație (în urma cărora liceele ar putea, de exemplu, decide asupra structurii și conținuturilor programelor școlare), înainte de promovarea unui set de reforme structurale și profunde pe care le doresc autoritățile și societatea, ar duce la o dezmembrare a sistemului și la scăderea calității și echității învățământului.

Cum ne dorim să fie sistemul de învățământ și pentru ce?

Pentru a înțelege ce ne dorim de la sistemul de învățământ trebuie să identificăm părțile interesate relevante și legitime care pot articula anumite așteptări față de sistemul de învățământ. Am putea spune, în general, că părinții își doresc ca sistemul de învățământ să fie unul care să le ofere copiilor lor o educație cât mai bună și să le cultive anumite calități care să le fie de folos în viață; copiii și tinerii ar vrea ca învățământul să se desfășoare într-un mod cât mai plăcut și puțin plictisitor; piața (agenții economici) ar putea vrea ca învățământul să formeze specialiști cât mai calificați și cooperanți cu angajatorii; intelectualii umaniști ar putea aștepta de la învățământ ca acesta să transmită copiilor și tinerilor roadele cele mai de seamă ale spiritului uman (și ale națiunii); activiștii civici ar vrea ca școala să educe elevilor competențe și cunoștințe cu caracter civic, privind drepturile și libertățile cetățenești; Biserica (sau bisericile) ar putea susține un sistem școlar care să educe copiii în spiritul cuvântului biblic și al evlaviei religioase etc. În sfârșit, statul, care deține monopolul asupra violenței fizice (și simbolice) legitime (atenție la acest ultim termen – legitime (vezi Weber, 2019 (1921); Bourdieu & Passeron, 1970)) – în calitate de supra-instituție căreia îi delegăm, contractual, o parte din propria suveranitate în folosul vieții noastre în comun – va urmări, la modul ideal, să ia în considerație toate așteptările legitime din societate pentru a construi și menține un sistem de învățământ care să formeze cetățeni autonomi, competenți, implicați în treburile publice și capabili de a construi împreună o societate armonios închegată și solidară.

Ne-am putea imagina ce s-ar întâmpla dacă una din părțile enumerate mai sus ar avea puterea de a impune monopolul propriilor viziuni și interese asupra învățământului fără a ține cont de celelalte. Avem experiența unui stat (semi-)autoritar care a urmărit să formeze, prin învățământ, cetățeni docili și care să împărtășească o ideologie unică despre lume și societate. În mai multe state europene, biserica a avut un cuvânt greu în organizarea școlarizării și conceperea curriculumului școlar, pe parcursul secolului 19 și mai târziu. În Marea Britanie și alte state care au îmbrățișat ideologii liberale, care acordau întâietate pieței în fața statului, învățământul a fost lăsat în grija constituentelor locale, agenților privați, fiind decretat universal și obligatoriu mai târziu decât în alte state (abia în 1921), iar copiii au putut fi angajați până la acea dată și mai târziu în întreprinderi, la munci istovitoare. Cunoscând aceste experiențe, conștientizăm cât de important este ca statul să ia o poziție echidistantă față de toate părțile relevante și legitime atunci când stabilește conținuturile și structura sistemului de învățământ, la toate nivelele.

Pentru a valida corectitudinea unei anumite forme de organizare a sistemului de învățământ (dar, poate, și a altora), propun să aplicăm principiul diferenței („vălul ignoranței”), formulat de filozoful John Rowls (Rowls, 1991 (1971)). Să ne imaginăm că vrem să construim cel mai bun sistem de învățământ pentru noi și copiii noștri, fără să știm ce poziție (rasă, statut, sex, naționalitate, mediu de locuire etc.) am avea în acest sistem pe care dorim să-l edificăm. În mod firesc, am avea interesul să-l construim cât mai just cu putință, fără să ne privilegiem statutul și poziția – la care renunțăm în acest exercițiu. Cum ar arăta, așadar, un asemenea sistem de învățământ pe care am vrea să-l clădim pentru copiii noștri, dacă nu am ști unde aceștia se vor naște și de ce rasă, gen și statut social ar fi –  am ignora că acești copii vor locui și vor crește în capitala țării și vor învăța în liceul din buricul târgului? Păstrând acest exercițiu intelectual în minte, să înaintăm cu desfășurarea argumentului nostru.

În ceea ce privește statul, trebuie să-i acceptăm rolul principal de organizator și finanțator al sistemului de învățământ public de masă. De fapt, învățământul public de masă nu a apărut în mod spontan în istorie în urma cererii populare sau a forțelor pieței, ci a fost construit și organizat de sus de către stat. Această constatare vine în contradicție clară față de argumentul neo-liberal potrivit căruia învățământul s-ar fi dezvoltat ca răspuns la cererea pieței (vezi și Green, 2013 (1990)). Învățământul public de masă, primar și secundar, universal (pentru toții copiii – băieți și fete – și de toate grupurile sociale), este deci un apanaj al statului, în speță al unui stat centralizator. Statul este, deci, actorul principal, deși nu singurul, în măsură și legitimat să organizeze sistemul de învățământ public, într-un mod mai mult sau mai puțin centralizat, delegând anumite sarcini și responsabilități unor constituente sectoriale sau regionale.

Învățământul public de masă, construcție națională, formarea statului și dezvoltare economică: câteva cazuri

Pentru a înțelege mai bine felul în care învățământul public de masă a apărut și s-a dezvoltat, vom urmări răspândirea acestuia în tandem cu formarea și consolidarea statelor și cu procese ample de modernizare și dezvoltare economică. Vom discuta aici pe scurt o serie de cazuri mai vechi și altele mai recente.

Expansiunea și dezvoltarea învățământului a mers mână-n mână cu procesul de formare a statului, de construcție națională și cu marile proiecte de modernizare. În Prusia și Franța, învățământul public universal a fost instaurat destul de timpuriu, în secolul 19 (în Prusia în 1826, în Franța în 1881, dar procesul de extindere a învățământului primar a început deja din 1831) odată cu un proces ambițios de expansiune a statului pe întregul teritoriu al statelor respective. Sistemele naționale de învățământ răspundeau necesității de a oferi statului administratori instruiți, ingineri și personal militar. Răspândirea culturilor naționale dominante și omogenizarea lingvistică aveau menirea de a construi o coeziune politică și culturală în cadrul statelor naționale în plină expansiune și de a consolida hegemonia ideologică a claselor lor dominante (Gellner, 1965, 1983; Weber, 1976; Green, 2013). În alte țări, cum au fost Italia, Portugalia, Marea Britanie, Rusia ș.a., învățământul public s-a extins mai târziu, abia la începutul secolului 20, dar la fel și procesul de formare a statului și de construcție națională a evoluat mai lent în aceste țări.

În secolul 20, după cel de Doilea Război Mondial, în țări pe cale de a-și cuceri independența și aflate încă într-o stare de subdezvoltare profundă, cum erau Singapore, Taiwan și Coreea de Sud, autoritățileau demarat un proces de construcție și extindere a statului în teritoriile respective și, apoi, un proiect de modernizare și dezvoltare economică. Ambele procese – de formare a statului și de dezvoltare economică – au pornit de la o strategie comună, aceea de a construi un sistem de învățământ modern și extins, care urma să formeze promoții numeroase de funcționari bine instruiți și de ingineri calificați pentru a lucra în industrii. De cealaltă parte, alte țări emergente precum India, Sri Lanka sau Filipinele și-au cucerit independența în aceeași perioadă, dar au îmbrățișat o strategie de formare a statului diferită, clădind un sistem de învățământ și instituții ale statului slab dezvoltate, inechitabile și dependente de lideri locali. În aceste țări, slăbiciunea statului a mers mână-n mână cu subdezvoltarea economică și cu un sistem educațional lacunar și ciuruit de neajunsuri și inegalități.

Așadar, se poate spune că în majoritatea țărilor unde, în secolele 19 și 20, a avut loc un proces intens de formare și consolidare a statului și de modernizare economică, acest proces a fost însoțit și pregătit de un amplu proiect de expansiune a învățământului public de masă. Este poate util să specificăm că, în cazurile menționate mai sus, aceste sisteme de învățământ au avut un caracter bine integrat sub aspect instituțional și centralizat din punct de vedere administrativ.

Învățământul public și construirea statului în Republica Moldova după 1991: un pluralism de nevoie

Cazul Republicii Moldova, care își dobândește independența în 1991, se aseamănă mai curând cu cel al Indiei, decât cu cel al Singapore-lui: structuri instituționale slăbite de rivalități politice și între grupuri de interese informale, o dezvoltare economică cu obstacole din motivul absenței de viziune și a coruperii claselor politice și un sistem de învățământ greoi și ineficient.

Se poate spune că sistemul de învățământ din Moldova post-independență a suferit de hibe sistemice grave: viziuni concurente privind transformările sistemului educațional; subfinanțat, finanțat ineficient și auto-finanțat din taxe informale; greoi în plan administrativ și totodată „capturat”, la bază, de feude fondate de directori de școală înscăunați pe viață. Programele școlare sunt încărcate cu un conținut supra-teoretizat în detrimentul formării aptitudinilor practice. În plus, sistemul de învățământ din Moldova se confruntă cu provocări însemnate în context socio-demografic (numărul elevilor și studenților s-a înjumătățit pe parcursul ultimilor ani, după o fază de creștere explozivă a populației acestora în anii 2000).

Este inutil de insistat că se impun reforme structurale și substanțiale însemnate în sistemul de învățământ din R. Moldova. Acest proces reformator s-a dinamizat odată cu adoptarea noului Cod al Educației din 2014. Dar reformele trebuie să continue, atât în ceea ce privește conținuturile programelor de studii cât și în ceea ce privește ordinea organizațională.

Se fac auzite propuneri de descentralizare administrativă a sistemului (Gremalschi, 2017; Cristea, 2019). Descentralizarea administrativă este prezentată ca o măsură care ar flexibiliza sistemul prea greoi, ar delega mai multă responsabilitate constituenților locali și ar face conținuturile școlare mai relevante față de necesitățile comunităților locale. Un anumit număr de măsuri au fost adoptate în 2012 de Guvern și Ministerul Educației (astăzi Ministerul Educației, Culturii și Cercetării) în ceea ce privește descentralizarea administrativă și curriculară (în special Legea nr. 68 din 05.04.2012, urmată de Proiectul „Strategiei de Descentralizare în sectorul educației”[2], căzut în desuetudine). Unele prevederi ale acestor decizii și-au găsit reflectare în Codul Educației din 2014, în special în ceea ce privește componentele școlară și locală ale curriculumului, care permit unităților administrative teritoriale să includă anumite priorități locale în programele școlare. Aceste prevederi nu sunt, totuși, considerate suficiente. Potrivit autorilor, ele ar trebui urmate de acțiuni de descentralizare mai îndrăznețe la toate nivelele: administrativ, fiscal și curricular (vezi Cristea, 2019).

Dar demararea unor reforme de descentralizare administrativă a sistemului de instituții de învățământ, înainte de conceperea și aplicarea unor reforme sistemice (de care are nevoie învățământul din Moldova pentru a fi eficient și performant), poate duce la apariția unui anumit număr de efecte perverse: slăbirea sistemului instituțional, întărirea „feudelor” locale și creșterea inegalităților școlare. Descentralizarea administrativă, prin conferirea unor prerogative sporite autorităților locale și direcției instituțiilor, poate consolida fenomenul, înfloritor în ultimele două decenii, al unui „stalinism descentralizat” (după expresia lui Lilian Negură). În plus, descentralizarea administrativă a învățământului poate spori inegalitățile inter-regionale și între copiii din familii sărace și cei din familiile mai avute (vezi Manna, 2013).

Desigur, nu pun la îndoială legitimitatea și necesitatea unor reforme prin sporirea descentralizării decizionale și abilitarea actorilor locali – autoritățile locale, administrația școlilor, forurile create de cadrele didactice, comunitățile și asociațiile de părinți. Totuși, în condițiile în care sistemul necesită reforme structurale importante, de sus în jos, iar aceste reforme, după ce vor fi aplicate, urmează să fie validate și consolidate, o inițiativă legislativă de descentralizare administrativă riscă să perturbe și să compromită această acțiune reformatoare. Dimpotrivă, pentru o concepere și implementare cu succes a unor reforme – inclusiv și cele privind descentralizarea –, este nevoie de un sistem instituțional puternic și bine integrat de la vârful sistemului la periferie, de către un stat și un guvern hotărâte de nevoia acestor reforme. În orice caz, atunci când vom concepe și vom căuta să aplicăm reforme educaționale – atât de importante astăzi – este capital să aplicăm „principiul diferenței”, formulat de John Rowls, și să ne chestionăm cui aceste reforme vor folosi în primul rând și pe cine îi va dezavantaja.   

Referințe

Bourdieu, Pierre și Passeron, Jean-Claude (1970). La Reproduction. Eléments pour une théorie du système d’enseignement. Paris: Minuit.

Brockliss, Laurence și Sheldon, Nicola (Eds.) (2012). Mass Education and the Limits of State Building. Basingstoke: Palgrave MacMillan.

Cristea, Iurie (2019). Învățământului general din Republica Moldova la intersecție de paradigme: centralizare vs. descentralizare. Sinteză de politici. Chișinău: Fundația Soros-Moldova/Departamentul Buna Guvernare. https://www.soros.md/files/publications/documents/Cristea%20Iurie%20Sinteza%20politici%20descentralizare%20mai%20%202019.pdf

Gellner, Ernest (1965). Thought and Change. Chicago: University of Chicago Press, 1965.

_____________ (1983). Nations and Nationalism. Ithaca, NY: Cornell University Press.

Green, Andy (2013 (1990)). Education and State Formation. Europe, East Asia and the USA. London: Palgrave MacMillan.

Gremalschi, Anatol (2017). Guvernanţa învăţământului general: descentralizare, participare, implicare. Studiu de politici educaţionale. Chișinău: Fundația Soros-Moldova/Departamentul Buna Guvernare. http://ipp.md/wp-content/uploads/2018/03/Studiu-Guvernanta-invatamantului-general.pdf

Manna, Paul (2013). Centralized Governance and Student Outcomes: Excellence, Equity, and Academic Achievement in the U.S. States. The Policy Studies Journal, 41(4), 692-705.

Rowls, John (1999). A Theory of Justice. Cambridge, Massachusetts: Belknap Press of Harvard University Press.

Weber, Eugen (1976). Peasants into Frenchmen. The Modernization of Rural France 1870-1914. Stanford: Stanford University Press, 1976.

Weber, Max (2019 (1921)). Economy and Society. Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press.

Note:

[1] Acest eseu este scris pe baza unei intervenții pe care am avut-o în cadrul unei discuții despre descentralizare în învățământ – „Școala modernă – autonomie și educație de calitate”, organizată pe 20 mai 2019 de Comunitatea pentru Educație de Calitate (COMpEC) și susținut de Fundația Soros-Moldova. 

[2] https://mecc.gov.md/ro/content/proiectul-strategiei-de-descentralizare-sectorul-educatiei 

Sursă imagine de fundal: Peter Shrank (The Economist)

 Acest articol este elaborat în cadrul proiectului „Perspectivă socială 2019” – secțiunea „analiză”, realizat în baza unui parteneriat dintre PLATZFORMA și Fundația Friedrich Ebert – Moldova. Articolele publicate în cadrul acestui proiect nu exprimă neapărat punctul de vedere al partenerilor.